Psicoperspectivas. Individuo y Sociedad, Vol. 16, No. 3 (2017)

Doi: 10.5027/psicoperspectivas-Vol16-Issue3-fulltext-1092
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Rivera-Aguilera: Los procesos de influencia global/local en políticas públicas: Una propuesta metodológica



Desde fines de la década de los ochenta organismos de cooperación internacional, tales como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), junto a organismos internacionales de carácter sectorial , comenzaron a ajustar y coordinar sus agendas bajo el objetivo común de impulsar el desarrollo social y económico, en un contexto político marcado por la caída del muro de Berlín y el fin de la guerra fría. A partir de entonces, se comenzó a hacer cada vez más explícito el rol de los organismos internacionales en la definición de las políticas públicas nacionales (Diarra & Plane, 2014; Noy, 2015; Pereira, 2010). Este rol se ha ejercido fundamentalmente mediante prescripciones y recomendaciones de cómo deben ser las políticas en cada país con el fin de impulsar el desarrollo local y global. Esto se ha hecho mediante informes diagnósticos por países y regiones, evaluaciones de políticas, elaboración de rankings en función de indicadores, entre otros. Estos criterios y valoraciones han tomado fuerza en cuanto se han vinculado a la posibilidad de acceder a fondos de cooperación internacional para el desarrollo de políticas.

Latinoamérica, así como el conjunto de países denominados subdesarrollados y en vías de desarrollo, han sido desde entonces fuertemente interpelados por los criterios y valoraciones desplegados por estos organismos (Akkari & Lauwerier, 2015; Pereira, 2010; Randeria, 2003; Tuozzo, 2004). Tal como han señalado recientemente Diarra y Plane (2014), la implementación de este tipo de medidas se ha constituido en sinónimo de una buena gobernanza, por lo que los diversos organismos deben orientarse a su impulso, como condición de desarrollo.

Un elemento central para el estudio de estos procesos de influencia desde lo global/local son los documentos emitidos por los organismos internacionales. Es mediante documentos escritos de carácter declarativo, tales como informes, evaluaciones y otros, que los organismos internacionales expresan principios, criterios y prescripciones para las políticas públicas nacionales, estableciendo con ello no sólo un horizonte, sino que también un modo de entender, clasificar, definir y resolver determinadas temáticas y problemáticas sociales (Akkari & Lauwerier, 2015; Diarra & Plane, 2014; Noy, 2015; Pereira, 2010).

Desde el campo de la investigación cualitativa, autores como Atkinsson y Coffey (2006), y Prior (2008), entre otros, han relevado la importancia de los documentos en tanto actores que influyen en la interacción social y en los esquemas de organización de las sociedades contemporáneas. Considerando lo anterior, este artículo presenta una propuesta metodológica basada en el análisis documental para entender los procesos de influencia que operan desde el nivel global en el cual se ubican los organismos internacionales, hacia los niveles nacionales donde se diseñan e implementan las políticas públicas. Tal como mostraremos, este tipo de análisis permite visibilizar cómo los documentos de carácter declarativo mediante los cuales los organismos internacionales expresan sus criterios y prescripciones, interpelan a las políticas nacionales. Así mismo, nos permitirá observar cómo las políticas nacionales traducen estos criterios y prescripciones, a través de los documentos que las justifican y difunden, utilizándolos para legitimar acciones, programas e instrumentos de la acción pública a nivel local.

En este artículo entenderemos a los documentos como formas de influencia desde lo global a lo local, para esto se propone una metodología que describe herramientas del análisis textual como formas de acción en las políticas públicas. Este estudio surge desde el interés por relevar al documento como actor que permite formas de gobernanza global y local en torno a la vida económica y social de nuestras sociedades contemporáneas.

Ilustraremos nuestro análisis en las políticas de empleo juvenil desarrolladas a nivel global por organismos como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y su repercusión a nivel local en el contexto chileno, específicamente en proyectos de Ley, así como en políticas ministeriales.

Se espera que este estudio pueda servir como referencia para el análisis de políticas públicas de países latinoamericanos que han sido influenciados por transformaciones en torno a procesos de neoliberalización en la región. En materia de empleabilidad juvenil, esto se puede ejemplificar en una serie de conceptualizaciones en torno a la juventud vulnerable que analizaremos más adelante. Podríamos extrapolar estas conceptualizaciones a una serie de ámbitos como la salud, educación, sistema de pensiones, entre otros; las cuales nos permitirían ilustrar formas en que las políticas globales influyen sobre las políticas locales. No obstante, en este artículo más que describir las formas en que se implementan las políticas desde lo global a lo local, nos interesa centrar nuestro análisis en el rol de los documentos en este proceso.

Elementos conceptuales para nuevas formas de análisis de políticas públicas

En las últimas décadas el trabajo desarrollado por la Teoría del Actor Red (ANT), los estudios de la Gubernamentalidad, así como la teoría organizacional, han centrado parte de sus investigaciones en el análisis de la interacción entre ideas e instrumentos que han permitido la modernización de los gobiernos a partir de la década de los noventa (Kurunmaki, Lapsley & Miller, 2011). Tanto los investigadores de la Gubernamentalidad y los de la ANT, han hecho esto desde una perspectiva crítica, tomando como referencia el New Public Management (Hood, 1991; Osborne, & Gaebler, 1993) y sus prácticas calculativas basadas en la contabilidad, así como el discurso del management, las cuales han colonizado las formas de entendimiento de las políticas públicas (Kurunmaki et al., 2011; Mandiola, Imas, & Ascorra, 2014). Esto basado en indicadores, metas de gestión, así como instrumentos que permiten, a través de la estandarización, cierta uniformidad en torno a las políticas públicas.

En esta línea, los enfoques de la ANT y la Gubernamentalidad han planteado nuevas formas de análisis de las políticas públicas, enfatizando principalmente dos puntos: la importancia entre lo local y lo no local, así como en el entendimiento del poder en los modos de gobernar (Kurunmaki et al. 2011; Miller & Rose, 2009; Latour, 2008; Energici, 2016). Siguiendo a Kurunmaki et al. (2011), el hecho de centrar el análisis en las relaciones entre lo local y no local permite enfatizar las formas en que tanto ideas e instrumentos se expresan, movilizan y actúan en distintos niveles que abordan esferas macro y micro sociales. Desde nuestra perspectiva de análisis de las políticas públicas, esto permite rastrear y analizar tanto movimientos de los documentos, así como traducciones de éstos (Grau-Solés, Iñiguez-Rueda & Subirats, 2011; Sisto & Zelaya, 2013). Por otro lado, tomando como referencia el análisis de la Gubernamentalidad ilustraremos que las políticas públicas desarrollan modos de gobernar (Rose, O’Malley & Valverde, 2012; Rivera-Aguilera, 2016). A partir de esto, analizaremos distintas posiciones y formas de conceptualizar a los sujetos en determinadas problemáticas definidas por las políticas públicas. La ventaja de elegir la analítica de la Gubernamentalidad y la ANT, es que permite una visión relacional entre los niveles micro y macro social, entendiéndolos como un continuo más que de una visión jerárquica o binaria para explicar los fenómenos. Respecto a las políticas públicas el interés de las investigaciones está puesto en cómo se pueden rastrear conexiones que se ensamblan entre lo local y lo no local, desde una perspectiva interdisciplinaria (Miller & Rose, 2009; Kurunmaki et al., 2011).

Autores como Miller y Rose (2009), Larner y Walters (2004) y Dean (1995) han señalado que las nuevas formas de Gubernamentalidad relacionadas con problemáticas globales en nuestras sociedades actuales, se conceptualizan y desarrollan desde organismos supranacionales como la OCDE, el BM, la Unión Europea (UE), la ONU, entre otras. Desde estas instituciones se definen una serie de discursos y estrategias que han sido denominadas como políticas sociales globales (PSG) (Kaasch, 2013). Estas corresponden a las políticas supranacionales, que podemos entenderlas como prescripciones de la política global a las políticas nacionales. Kaasch (2013) ejemplifica el fenómeno desde su estudio basado en las prescripciones de las políticas de pensiones como forma de gobernanza global. De acuerdo a esta autora, las formas de construcción de políticas globales están en constante revisión, discusión y reelaboración que se materializan, a través de diseños programáticos. Estas incluyen metas, normas, métodos, e instrumentos para ser aplicados en contextos locales.

Análisis documental y políticas públicas

Tradicionalmente el análisis documental ha sido entendido como un tipo de investigación que se dedica a reunir, seleccionar y analizar datos que están en forma de documentos para estudiar un fenómeno determinado (Valles, 1999; Krippendorf, 1990). Sin embargo, en este estudio nos interesa relevar que en las últimas décadas la investigación cualitativa ha ido ampliando su visión respecto a la forma tradicional de entender esta técnica, destacando que el estudio de documentos ha ido aumentando (Prior, 2008).

Atkinson y Coffey (2006) plantean desde una perspectiva etnográfica que actualmente vivimos en realidades documentales, en la cual los registros escritos u otros revisten gran importancia. Estos autores señalan que: “los documentos son ‘hechos sociales’, en la forma en que son producidos, compartidos y usados en formas de organización social” (p. 58). Por lo tanto, señalan que desde la investigación cualitativa la realidad documental es relevante, ya que los documentos son “escritos, leídos, almacenados y circulados para una amplia variedad de propósitos” (p. 58). En esta línea, Prior (2006, 2008) ha argumentado que gran parte de nuestra identidad involucra una relación o más bien un ensamblaje con documentos. Esto lo podemos observar en una serie de prácticas cotidianas como, por ejemplo: elaborar un Curriculum Vitae (CV), sacar licencia de conducir, llenar formularios, Censos, etc. Esto demuestra cómo los documentos hacen cosas, interpelando incluso a los propios individuos (Prior, 2008).

La función de los documentos

Las investigaciones de Atkinsson y Coffey (2006), Prior (2006, 2008) y Ashmore y Restrepo (2010) han centrado su trabajo en entender la función de los documentos como agentes activos dentro de redes dinámicas de conocimiento, recalcando el rol del documento en las formas de organización social. Para esto, los autores señalados han desarrollado una comprensión de los documentos como actores, que prescriben relaciones y formas de interacción social.

A partir de un cuestionamiento a las tradicionales formas de entender los documentos por el contenido que se han basado en las ideas de la Grounded Theory (Glaser & Strauss, 1999/1967; Valles, 1999; Cáceres, 2003), Prior (2006, 2008) plantea una discusión en torno a nuevas formas de entender el rol del documento en la investigación social, para esto se aproxima a los documentos desde la ANT (Callon, 1986; Latour, 2008). Tomando como referencia las ideas de actores humanos y no humanos, abre una posibilidad para entender a los documentos, como actores (no humanos) que hacen cosas y contienen cosas. Por lo tanto, más que entender el texto del documento como proveedor de información basado en el/los contenidos (como lo ha hecho la Grounded Theory), los documentos deben ser considerados como “actores en su legítimo derecho” (Prior, 2008, p. 822).

El hecho de centrarse en la función del documento, implica no sólo concentrarse en el análisis de palabras, información, instrucciones, sino en cómo el documento puede influenciar la interacción social y esquemas de organización social. A partir de lo propuesto, se hace relevante entender las formas en que los documentos están relacionados entre sí.

Los documentos y su relación entre sí

Una vez que entendemos los documentos desde su función, nos interesa ilustrar cómo los documentos se integran a redes de conocimiento, pudiendo así asumir un rol dinámico como agente activo de circulación. Para esto, entenderemos al documento como un recurso. Desde este punto de vista, el contenido del documento deja de ser relevante o prioritario para el investigador, ya que el análisis se focaliza en la relación específica entre distintos documentos y su uso para identificar propósitos y fines.

Siguiendo a Atkinson y Coffey (2006) “El análisis de las realidades documentales tiene que ver detrás de los textos separados y preguntarse cómo están relacionados entre sí” (p. 67). Al igual que las palabras en el lenguaje, los documentos hacen sentido porque tienen una relación con otros documentos, esto quiere decir que los documentos no están aislados. Un elemento importante en esta línea, es entender que la relación sistemática entre documentos construye activamente una racionalidad.

El hecho de escribir algo en formato de documento significa traducir algo específico para transformarlo en hechos y archivos que toman una independencia propia. Algunos textos se constituyen en oficiales y se pueden convertir en evidencias en relación a un diagnóstico, problemática o tema en particular. A partir de esto, los documentos entendidos como actores tienen poder, ya que legitiman la autoridad y contribuyen a crear versiones jerárquicas de las realidades documentales. En función de esto, Prior (2008) sugiere entender los documentos como pequeños monstruos, debido a que son objetos que pueden producir, manipular, ser usados y consumidos, dejando en el anonimato a sus creadores.

A partir de estas comprensiones del documento, es que a continuación se presenta una propuesta analítica que incorpora herramientas que permite interrogar a los documentos como formas de influencia de lo global a lo local.

La propuesta analítica

Con la finalidad de ilustrar nuestra propuesta, se expondrá un estudio desarrollado desde la perspectiva del análisis documental que nos permitirá ejemplificar cómo las políticas globales prescriben políticas locales, a través de documentos públicos. Antes de ilustrar el análisis documental en acción, consideramos relevante desarrollar algunas claves explicativas basadas en las propuestas desarrolladas por los Estudios de la Gubernamentalidad, las cuales nos permitirán profundizar en formas de interrogar a los textos con el fin de entender al documento como actor que modela instituciones, organizaciones, comunidades y sujetos. Para esto tomaremos como referencia el trabajo de Rose (1996) y Miller y Rose (2009) del cual utilizaremos las siguientes herramientas analíticas: problematizaciones, autoridades y tecnologías.

Problematizaciones

En primer lugar, es importante identificar las problematizaciones que emergen de los documentos de las políticas públicas. Estas problematizaciones pueden definirse en áreas específicas como la salud, educación superior, sistema de pensiones o en algunos casos pueden estar coordinadas y relacionadas entre distintos ámbitos de acción. Desde la perspectiva de la Gubernamentalidad las problematizaciones en las políticas públicas están asociadas a acontecimientos discursivos que marcan una temporalidad centrada en un antes-después de un hito o hecho social (Arribas-Ayllon & Walkerdine, 2009; Foucault 2011a/1969). Estos acontecimientos discursivos pueden ser desastres naturales, crisis económicas, fechas relevantes para un país asociadas a su historia, cambios de gobierno, cambios constitucionales, etc. Al identificar problematizaciones, el investigador debe centrarse en cómo, dónde y por quién es definido el problema o por qué se reproduce el problema. Para esto, el análisis debe ilustrar valores y creencias que hay en el documento. Estos pueden emerger en torno a juicios sobre la problematización definida, así como en relación a preocupaciones o intereses globales y locales que son planteados en los textos.

Autoridades

En segundo lugar, sugerimos identificar a las autoridades que validan, definen y justifican las políticas públicas. Entendemos por autoridades a instituciones de carácter global o local que tienen un conocimiento, un saber y una experiencia en relación a la problemática definida (Arribas-Ayllon & Walkerdine, 2009). En otras palabras, obedecen a un poder experto que tiene la capacidad de diagnosticar, intervenir y resolver problemas. Estas formas de institucionalidad pueden ser organismos internacionales como la OIT, el BM y la OECD. A niveles locales, las Universidades, el Parlamento, el sistema judicial, organismos hacedores de estadísticas como CENSOS (nacionales), Fundaciones, Institucionalidad religiosa, Think-thanks o centros de Estudios públicos, entre otras. En esta propuesta, las instituciones mencionadas las entenderemos como figuras de poder-saber (Dreyfus & Rabinow, 2001) que emergen en los textos, como agentes que conocen las necesidades de la población en relación a una problemática específica. A partir de esto, desarrollan estrategias acordes a sus visiones y misiones institucionales basadas en intereses particulares. El análisis documental permite ilustrar las formas en que estas autoridades ordenar y clasifican personas, grupos sociales, comunidades, modos de pensamiento, así como sistemas de valores en torno a formas de entender la sociedad. A raíz de esto, es necesario preguntar a los documentos cómo emergen las figuras de autoridad en la materia, es decir cómo se representa y autodefine esa autoridad a niveles internacionales y locales. Considerando estas formas de autodefinición de la autoridad podemos inferir que hay una institucionalidad con historia en el tema, un saber que viene desde décadas y que propone resultados para enfrentar el problema en distintas contingencias sociales.

Tecnologías

En tercer lugar, es importante la identificación de tecnologías de gobierno que emergen de los discursos de las políticas públicas. Las tecnologías desde una perspectiva de la Gubernamentalidad, son formas de gobierno de las poblaciones que permiten conducir la conducta de los sujetos (Foucault, 2009/1978; Castro-Gómez, 2010; Miller & Rose, 2009). De acuerdo a Castro-Gómez (2010), las tecnologías de gobierno fueron incorporadas por Foucault como una bisagra entre las tecnologías de dominación y tecnologías del yo. En esta línea, al preguntarle a los documentos por formas de gobierno, el interés está puesto en entender cómo repercute la política en la vida de las personas (Rose, 1996; Arribas-Ayllon & Walkerdine, 2009; Musettta, 2009). Siguiendo a Rose (1996), estas tecnologías se refieren a ensamblajes que se estructuran desde una racionalidad de gobierno hacia una meta o un objetivo, asociado a un deber ser. Por ejemplo, en las sociedades neoliberales se habla de un sujeto libre, un emprendedor. En estos casos, la tecnología de gobierno está asociada a cómo los programas y políticas en torno a por ejemplo el autoempleo o emprendimiento permiten conducir la conducta de este sujeto libre, regulando así su campo de acciones (presentes y futuras), bajo una ideología de carácter Neoliberal (Foucault, 2012a; Martínez-Posada, 2010). Es importante dejar en claro que las tecnologías no sólo emergen en los documentos de carácter global, sino que también en las políticas locales.

En un estudio anterior sobre la OIT y sus informes Tendencias Mundiales del Empleo Juvenil (TEM) (Rivera-Aguilera, en prensa), hemos podido afirmar que desde los documentos analizados, la OIT construye al joven trabajador a partir de seis figuras de subjetividad: a) el joven pobre, b) el joven ocioso, c) la generación perdida, d) el joven infeliz, e) los desafortunados jóvenes, f) los jóvenes desconfiados. Estas formas de conceptualizar a la juventud corresponden a tecnologías de gobierno basadas en que el joven trabajador, tiene el deber ser, de transformarse en un adulto productivo para un sistema económico que permite un orden global. Estas formas de clasificar a la juventud involucran una serie de elementos morales, basados en una lógica economicista, que se construyen desde valores y principios neoliberales (Rivera-Aguilera, 2016). Así, las tecnologías no sólo emergen en los documentos de carácter global, sino que también en las políticas locales; por ejemplo, en Chile las conceptualizaciones del joven trabajador hacen explicita referencia a la figura antes mencionadas.

A continuación, presentaremos la propuesta metodológica, a través de un análisis documental centrado en formas de influencia desde lo global a lo local. Para esto tomaremos como referencia una investigación mayor, basada en las formas en que se conceptualiza la juventud vulnerable desde las políticas globales a la realidad chilena.

El análisis de los documentos en acción

En el año 2005 la OIT comienza a desarrollar estrategias en torno al problema del empleo-desempleo, bajo el argumento que los jóvenes no pueden integrarse con éxito a los mercados laborales a nivel global. Con el fin de contribuir a ampliar los conocimientos sobre la naturaleza y las dimensiones del empleo, desempleo y subempleo, es que de desarrolla el Informe Tendencias Mundiales del Empleo Juvenil (TEM). Esta iniciativa se plantea como un “plan de acción de la OIT para la promoción de vías para acceder a un trabajo decente para los jóvenes” (OIT, 2006, p.2). El informe señalado, se elabora y justifica a partir del llamado de las Naciones Unidas de desarrollar estrategias enfocadas a dar a los jóvenes la oportunidad de aprovechar al máximo su potencial productivo, a través del trabajo decente, en el marco de los Objetivos del Desarrollo del Milenio. Al mismo tiempo, la información y los análisis de los informes Tendencias Mundiales del Empleo Juvenil se plantearon como una forma de fortalecer “la capacidad del programa de la OIT sobre empleo juvenil de prestar asistencia a los países para desarrollar intervenciones coherentes y coordinadas basadas en revisiones analíticas de la información sobre el mercado de trabajo” (OIT 2006, p. 2). A partir de entonces la OIT ha elaborado 8 informes TEM (OIT 2004, 2006, 2008, 2010, 2012, 2013, 2014, 2015).

A lo largo de este artículo argumentaremos que este tipo de informes, no sólo desarrollan estadísticas y diagnósticos en torno a las problemáticas focalizadas, sino que también van dando lineamientos y prescriben formas de acción para implementaciones a nivel local. Esto se puede ejemplificar en una serie de conceptualizaciones en torno a la juventud vulnerable. Para esto hemos seleccionado dos citas. La primera, que se presenta a continuación, corresponde a las políticas globales.

Tabla1

Definición de juventud vulnerable (políticas globales )

Cita N°1 Como explicar la vulnerabilidad de los jóvenes en el mercado laboral (subtítulo) ¿Quiénes son los jóvenes más vulnerables? Para los propósitos de este informe, la OIT define a un joven vulnerable como uno que, debido a circunstancias socio-económicas (y a veces políticas), es vulnerable a encontrar dificultades en el proceso de integración al mercado laboral o, si está trabajando, es vulnerable a trabajar en condiciones inadecuadas. Debido a las vulnerabilidades relacionadas con el trabajo, los jóvenes son más débiles no solamente como trabajadores, sino también como ciudadanos y agentes de cambio; no pueden ejercer sus derechos de ciudadanos porque tienen derechos limitados como trabajadores o no tienen derechos; no pueden darle a sus hijos y dependientes un mejor futuro porque no ganan lo suficiente para levantarse de la pobreza junto con su familia; no pueden esperar una seguridad de ingreso a medida que envejecen porque no tiene acceso a la protección social. La vulnerabilidad de los jóvenes en el mercado laboral puede resultar en la pérdida de su autoestima, la exclusión social, el empobrecimiento, el ocio, la potencial atracción hacia actividades ilegales y finalmente a sentimientos de frustración con su situación y al apuntamiento de sus frustraciones a la sociedad que las creó. El peligro es que con la concentración de agravios, los jóvenes vulnerables pierden su fe en el sistema de gobierno que ellos consideran no ha cumplido sus expectativas. ¿Cómo se identifican los jóvenes más vulnerables, especialmente cuando la definición dada abarca múltiples estados de actividad? Para identificar a los jóvenes más vulnerables a no poder integrarse plenamente en el mercado laboral sin asistencia, el indicador de jóvenes que ni estudian ni trabajan es un buen lugar para comenzar. Estos son los jóvenes que, debido a la falta de demanda económica, sufren más del déficit de oportunidades de empleo decente. Como resultado, o buscan trabajo o simplemente esperan pacientemente que las condiciones mejoren eventualmente.(OIT, 2006, p.35-36)

[i] Fuente: Elaboración propia.

El texto seleccionado permite ilustrar cómo se define la juventud vulnerable, la cual a partir de nuestro análisis corresponde a una categoría que es construida desde al menos cinco elementos: a) la pobreza, b) ciudadanía, c) autoestima, d) la legalidad, y e) percepción respecto al sistema de gobierno. Estos elementos se asocian a características negativas: ‘débil’, ‘pérdida’, ‘riesgos’, ‘frustración’; que van construyendo la ‘figura de juventud vulnerable’. De acuerdo al discurso de la OIT, vemos cómo la figura del joven vulnerable es caracterizada como la de un ciudadano débil, con derechos limitados o carente de derechos, hecho que le impide transformarse en un ‘agente de cambio’. Se asocia también este joven a la pobreza y no sólo desde una perspectiva centrada en el sujeto, sino desde una red familiar que es pobre.

A partir de la cita, podemos entender que la juventud vulnerable no accede a mínimos sociales a lo largo de su vida, quedando de esta forma fuera de un sistema de protección social. Por otro lado, la vulnerabilidad se asocia a ‘una pérdida de su autoestima’ la cual está relacionada con una serie de características negativas asociadas a ‘la exclusión social, el empobrecimiento, el ocio, la potencial atracción a actividades ilegales’. Además, se plantean efectos políticos asociados a la juventud vulnerable, ya que existe un riesgo o ‘peligro’ de que ‘los jóvenes vulnerables pierden su fe en el sistema’, teniendo como efecto la frustración de los jóvenes a los sistemas de gobierno, ya que estos no cumplen sus expectativas.

Este primer acercamiento al material documental, ofrece identificar elementos discursivos que permiten entender cómo se va construyendo un tipo de sujeto dentro de la población juvenil. En este caso, el documento analizado permite ilustrar que los lineamientos desarrollados por la OIT en un contexto previo a la crisis económica, están relacionados y ensamblados con otras políticas globales. No obstante, presentaremos cómo este tipo de definiciones en torno a la juventud vulnerable se ensamblan con las políticas locales. Esto a través de la idea de que los documentos se relacionan entre sí (Prior, 2008). Para ilustrar cómo ocurre este proceso hemos escogido una cita que hace referencia a la definición de joven vulnerable por las políticas chilenas.

Tabla 2

Definición de juventud vulnerable (políticas locales)

Cita N° 2 La necesidad de focalizar el subsidio en los jóvenes más vulnerables (Subtítulo) Existen más de 768.000 chilenas y chilenos que son jóvenes entre 18 y 24 años que pertenecen a los sectores más vulnerables de nuestro país. Ellos conforman un sector de nuestra sociedad que enfrenta enormes dificultades ante el desafío de trabajar. La tasa de participación laboral de los jóvenes del quintil más pobre del país es un 60 por ciento inferior a la del quintil más rico. Los jóvenes carecen de experiencia laboral y muchos de ellos también carecen de habilidades certificadas, lo que perjudica sus potencialidades de productividad. Esta realidad es especialmente preocupante en los hogares más vulnerables, donde las habilidades productivas de los diferentes oficios aún son transmitidas a los jóvenes por sus padres o por sus familiares directos o tutores, que a su vez también han tenido trabajos informales, de forma tal que se reproduce el círculo de la informalidad y la precariedad social. Además, los jóvenes más vulnerables tienen serias dificultades para encontrar trabajo, ya que carecen de redes laborales. Por otra parte, un porcentaje importante de los jóvenes carecen de los hábitos y de la disciplina necesaria para mantener y progresar en un trabajo subordinado, a lo cual se suma la falta de apoyo de la sociedad para ayudar a definir el tipo de trabajo que se acomoda más a sus expectativas y preferencias. Por último, es inevitable consignar que los primeros salarios que reciben los jóvenes que pertenecen a los hogares más vulnerables son sustancialmente menores que los que reciben los jóvenes de familias de mayores ingresos, lo que en muchos casos desincentiva la búsqueda de un trabajo formal o la permanencia en el mismo. Estas dificultades generan los incentivos para la búsqueda de otras fuentes de ingresos, tanto en el sector informal o en otras actividades que pueden llevar al joven incluso a la delincuencia, con las graves consecuencias personales, familiares y sociales que esto acarrea. Estos factores inciden en que este grupo de la población se demore más tiempo en encontrar un empleo, e incide en que muchos jóvenes se vean tempranamente desalentados en sus intentos de encontrar empleo. Todas estas dificultades de acceso han provocado una persistente baja en la participación laboral de los jóvenes, con la consecuente exclusión productiva y social, además de una alta rotación laboral. Esto se traduce, en que en los últimos 20 años, el desempleo de los jóvenes ha sido tres veces superior al desempleo del resto de la población económicamente activa. Más del 40% de los jóvenes entre 18 y 24 años de edad de los dos primeros quintiles, no trabaja y no estudia y la tasa de empleo de los jóvenes es 10 puntos menores que la observada en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). (Congreso Nacional, 2009, p. 5).

[i] Fuente: Elaboración propia.

La segunda cita es tomada de una iniciativa presidencial enviada al parlamento con la cual se justifica un proyecto de ley para la creación de un ‘subsidio al empleo juvenil’ en Chile. El fragmento seleccionado permite ilustrar cómo la conceptualización de juventud vulnerable definida internacionalmente por la OIT, tiene influencia en las formas de conceptualizar la juventud vulnerable a niveles locales.

La cita N° 2 permite entender que a partir de una clasificación estadística se define una juventud vulnerable en el contexto local ‘existen más de 768.000 chilenas y chilenos que son jóvenes entre 18 y 24 años que pertenecen a los sectores más vulnerables de nuestro país’. Es a partir de estos datos cuantitativos, centrados en una población específica y un rango etario que las políticas nacionales justifican una población a intervenir. En este caso la propuesta se basa en un subsidio que es definido como un financiamiento compartido para capacitación dirigida a los jóvenes vulnerables, así como para empresas que los contratan. Así, el lenguaje estadístico, permite dar luces en torno a la desigualdad existente en relación a la productividad del grupo etario en cuestión ‘La tasa de participación laboral de los jóvenes del quintil más pobre es de un 60 por ciento inferior al quintil más rico’. Sin embargo, tal como ilustra la cita, esta desigualdad no es solo es reflejada en materia de participación, sino que también respecto a los ingresos que recibe el joven vulnerable que logra insertarse al mercado del trabajo, ya que ‘los primeros salarios que reciben los jóvenes que pertenecen a los hogares más vulnerables son sustancialmente menores que los que reciben los jóvenes de mayores ingresos’, teniendo como consecuencia que el joven vulnerable ‘desincentiva la búsqueda de un trabajo formal o la permanencia en el mismo’. De esta forma, un lenguaje centrado en porcentajes y en quintiles produce indicadores locales en torno a la problemática del desempleo que permite a las políticas chilenas compararse con sus pares de la OCDE ‘Más del 40% de los jóvenes entre 18 y 24 años de edad de los primeros quintiles, no trabaja ni estudia y la tasa de desempleo es de 10 puntos menores a la observada en países de la OCDE’. Este hecho permite ilustrar formas de rankear la política local dentro de un contexto de políticas regionales y globales.

Por otro lado, la cita seleccionada permite reflejar la importancia de la formalidad del trabajo. El joven vulnerable en Chile es definido como un joven carente de experiencia y de ‘habilidades certificadas’, hecho que lo perjudica para ser un sujeto productivo en los términos que el mercado demanda. A partir de esto, se puede constatar que el joven no debe acceder a cualquier tipo de trabajo, sino que a uno formal. Siguiendo este argumento, el joven vulnerable carece de capital social ‘redes laborales’ y tampoco tiene apoyo de la sociedad para encontrar un trabajo formal que más le acomode a sus expectativas y preferencias.

Ahora bien, en esta relación entre inequidad social y posible amenaza que el joven deje de ser productivo, emerge el discurso asociado al crimen y la delincuencia. Esto último se conecta directamente con el argumento de la OIT centrado en el riesgo de que el joven pierda su autoestima genere atracción a actividades ilegales (Cita 1). En el contexto chileno podemos ilustrar cómo esto ocurre a través del ‘desaliento’ que puede experimentar el joven lo ‘desincentiva a la búsqueda de un trabajo formal o a la permanencia en el mismo’. Hecho que puede tener como consecuencias que el joven busque fuentes de ingreso ‘en el sector informal o en otras actividades que pueden llevar al joven incluso a la delincuencia, con las graves consecuencias personales, familiares y sociales que esto acarrea’, facilitando de esta forma la baja participación laboral cuyo efecto es la ‘exclusión productiva y social’.

Analizando conexiones entre lo global y lo local

Los textos presentados permiten entender conexiones de los documentos entre sí (Prior, 2008). Tal como pudimos constatar, la figura del joven vulnerable emerge desde niveles globales y tiene una traducción local propia en el contexto chileno. A partir de ahora nos interesa centrar nuestro análisis interrogando a los textos a partir de las problematizaciones, autoridades y tecnologías que definimos en el apartado anterior.

En primer lugar, tomando como referencia las problematizaciones, vemos que la figura del joven vulnerable se posiciona en un contexto previo a la crisis económica del 2008. Estos hechos ponen a los jóvenes en una posición adversa para integrarse a los mercados del trabajo. En el contexto local vemos que esto es traducido a cifras estadísticas que permiten cuantificar una población determinada de jóvenes, que son categorizados como vulnerables, ya que no poseen habilidades certificadas y de redes laborales (cita No. 2) para insertarse en los mercados formales de trabajo.

A partir de esta forma de plantear el problema por las autoridades (OIT, Gobierno de Chile) emergen dos reflexiones en torno al tema. En primer lugar, no existen críticas ni de los organismos globales ni de los niveles locales en torno a los procesos de desaceleración que repercuten fuertemente en el desempleo juvenil; por el contrario, se dan como un hecho naturalizado en donde más que un cuestionamiento de las causas estructurales del problema, se buscan soluciones programáticas basadas en la autonomía del sujeto. Otra condición que preocupa a las autoridades en la materia, es que este joven en riesgo se puede transformar en una amenaza o en un peligro mayor por el hecho de que deje de creer en el sistema y en la sociedad pudiendo transformarse en lo que se ha definido en las figuras de joven infeliz o joven desconfiado (Rivera-Aguilera, en prensa).

A través del análisis documental presentado, se pudo ilustrar cómo emerge la figura del joven vulnerable, que desde la analítica de la Gubernamentalidad la entenderemos como una tecnología de gobierno. A partir de esta figura, los jóvenes vulnerables deben ser guiados desde una lógica de pastorado (Foucault, 2009) para transformarse en sujetos productivos. Esto quiere decir que la autoridad, a través de sus ofertas programáticas le ofrecerá al joven una posibilidad de salir de su posición de riesgo, mediante capacitaciones que le permitirá al joven responsabilizarse a sí mismo de su inclusión al mercado. Ahora bien, si este joven en situación de vulnerabilidad social no obedece con ese mandato, en donde el joven tiene el deber ser de transformarse en un adulto productivo basado en los principios de la formalidad del trabajo, asumirá la figura del joven ocioso (Rivera-Aguilera, 2016), la cual se caracteriza por estar al límite de conductas criminales o formas de consumo, a través de actividades ilegales, quedando de esta forma fuera de la inclusión social y productiva que transmiten las prescripciones que interpelan al joven en las políticas de empleo.

A continuación, se presenta una caja de herramientas con la finalidad que investigadores interesados en esta propuesta metodológica, puedan desarrollar análisis desde distintos ámbitos de las políticas públicas en torno a las influencias de lo global a lo local.

Caja de herramientas

Para finalizar esta propuesta que se ha desarrollado a lo largo de este artículo, se presenta una caja de herramientas que puede guiar a futuras investigaciones que se interesen por desarrollar análisis documental y procesos de influencia global/local en contextos Latinoamericanos.

Tabla 3

Caja de herramientas para un análisis documental de Políticas pública s

Pasos Descripción
Paso 1 Identificar un área a analizar de las políticas públicas En esta primera fase exploratoria se debe identificar un área en la cual se desarrollará la investigación. Es importante que en esta fase se puedan hacer conexiones entre documentos de política global/local en torno al tema escogido. Si bien en esta propuesta hemos ejemplificado con las políticas de empleo juvenil, se puede abordar desde una infinidad de problemas sociales y sus respectivas políticas públicas. Por ejemplo: Políticas de salud mental, su conexión entre la Organización Mundial de la Salud (OMS) y políticas nacionales basadas en programas específicos de atención primaria como: depresión, consumo de alcohol y drogas, etc.
Paso 2 Elaboración de pregunta(s) de investigación En la segunda fase, se sugiere elaborar una o más pregunta(s) de investigación que permita(n) abordar analíticamente los puntos de conexión y ensamblaje entre niveles globales/locales de las políticas públicas. En la investigación que se enmarcan los ejemplos de este artículo, se basan en la siguiente pregunta: ¿Cómo las políticas de empleo construyen discursivamente al joven trabajador, a partir de la crisis económica del 2008? Si bien esta pregunta es bastante amplia, se pueden hacer preguntas más acotadas como, por ejemplo: ¿Cómo se elaboran criterios de calidad de Educación Superior desde organismos internacionales a políticas nacionales? ¿Cómo se elaboran/ejecutan propuestas de políticas de pensiones desde lo global a lo local?
Paso 3 Revisión y selección de documentos públicos En esta tercera fase el investigador debe ampliar la recolección de material documental en torno a la pregunta de investigación desarrollada. Esto permitirá ampliar el corpus textual en torno a la temática. Para esto deberá buscar documentos de políticas globales/locales en torno a la problemática seleccionada. Para la búsqueda de documentos de carácter global se sugiere revisar material de organismos como la ONU, Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional. En materia de empleabilidad juvenil, esto lo hemos ejemplificado a través de la OIT. Para la búsqueda de documentos de carácter local, se sugiere buscar en políticas ministeriales, discursos presidenciales, leyes, documentos de programas específicos, etc. Es importante que en este paso se puedan visualizar conexiones en torno a formas de influencia de los documentos de carácter global hacia lo local, aplicando lo revisado en el punto 3.2 los documentos y su relación entre sí.
Paso 4 Seleccionar un corpus (global y/o local) y desarrollar un análisis descriptivo secuencial Una vez que se tiene el corpus y la pregunta de investigación, se procede al análisis de la información. Para esto se sugiere ordenar la información global/local, cronológicamente de manera separada. Esto permitirá presentar la información desde un primer nivel descriptivo/ secuencial. A partir de esto se seleccionarán las citas más representativas de los documentos. Posteriormente se desarrollará un segundo nivel de análisis que incorpora las herramientas que hemos propuesto para interrogar al texto revisadas en los puntos 4.1, 4.2, 4.3. Estas se presentan en el paso siguiente.
Paso 5 Interrogar a los textos desde un nivel analítico que incorpore problematizaciones, autoridades y tecnologías Preguntas que permiten entender las problematizaciones: ¿Cómo emergen problemas que tienen que ser intervenidos por las políticas públicas? ¿De acuerdo a qué sistemas de valores y en relación a qué intereses emergen las estrategias de intervención? ¿Cuáles son los discursos de las políticas que podemos identificar a través del análisis documental?
Preguntas que permiten identificar autoridades: ¿Quién tiene la capacidad para hablar con autoridad sobre los problemas sociales y políticas elegidas para nuestra investigación? ¿Qué organismos o instituciones a nivel global o local son representados por esa autoridad? ¿Cuáles son los intereses y estrategias desarrolladas por esa autoridad en la definición de políticas públicas? ¿Desde qué institucionalidad los discursos de estas autoridades están validadas: Investigación académica, estadísticas (internacionales y/o nacionales), lenguaje jurídico, conocimiento médico, valores religiosos, sistemas económicos, sistemas políticos?
Preguntas que permiten identificar tecnologías: ¿Qué elementos discursivos de los documentos seleccionados permiten entender formas de gobernar sujetos, organizaciones y comunidades? Para esto es importante centrar el análisis en cómo esas formas de moldear conductas se generan en direcciones deseadas y, a través de que estrategias programáticas se buscan encarnar esas técnicas.
Paso 6 Reflexiones finales y nuevas preguntas de investigación En esta fase se debe discutir sobre los resultados que emergen del análisis documental, estableciendo un diálogo con otras políticas, documentos e investigaciones. A partir de estos resultados, se sugiere plantear nuevas preguntas de investigación respecto al tema desarrollado.

[i] Fuente: Elaboración propia.

Discusión

Para esta propuesta se han elegido elementos analíticos de la Gubernamentalidad y la ANT que han permitido entender a los documentos como actores que se ensamblan entre distintos dominios y niveles que impactan en la interacción social. Las herramientas analíticas de estas perspectivas, permiten comprender cómo las políticas públicas se mueven entre niveles global/locales. La ventaja de usar la Gubernamentalidad y la ANT es que nos ofrecen herramientas para analizar cómo emergen discursos y formas en que circulan las políticas públicas, a través de documentos. Este proceso analítico se puede graficar como un andamiaje, en donde las herramientas utilizadas permiten entender movimientos y conexiones entre los documentos desde lo global a lo local.

Es posible que los fragmentos presentados para ilustrar nuestra propuesta metodológica parezcan limitados, principalmente porque corresponden a un ámbito específico de las políticas públicas (empleo juvenil) y porque además sólo están compuestos por dos citas/fragmentos que conectan a los documentos desde la relación global-local. Sin embargo, la forma de ilustrar este proceso a lo largo de este artículo, permiten dar luces de como ocurre el fenómeno de la influencia en la política, a través del análisis textual. A partir de la propuesta presentada, son muchas las posibilidades analíticas que se pueden continuar desarrollarse, principalmente desde la amplia variedad de políticas públicas existentes y su relación global/local. En esta línea, complementar los procesos de influencia en base a una perspectiva que considere una relación bidireccional sería novedoso y complementaría este estudio. Por otro lado, esta propuesta puede ir mejorando desde las contribuciones de la investigación cualitativa a esta área de estudio. La caja de herramientas que se ofrece es flexible y puede ser modificable e incorporar más fases o preguntas que contribuyan a identificar traducciones, prescripciones y modulaciones en las formas de influencia de las políticas de organismos internacionales. Otro elemento de análisis que se puede explorar para futuros estudios, es el hecho de profundizar cómo estas políticas son sujetas a contestación, es decir cuando emergen interpelaciones desde lo local respecto a la política global. Por ejemplo, interpelaciones en torno a diseños y conceptualizaciones, ya sea por formas de categorizar a sujetos y/o definiciones de los lineamientos de las políticas, intentando desde ahí explorar cómo las prescripciones tienen formas de resistencias.

Finalmente, con la propuesta aquí presentada se espera contribuir al trabajo en investigación cualitativa que apueste por nuevas formas de análisis de políticas públicas en Latinoamérica, basadas en una línea que promueva un enfoque crítico y analítico respecto los proceso de neoliberalización y su influencia en las políticas públicas de carácter local.

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Nota

4 Por ejemplo, la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), entre otros.

Nota

5 Las racionalidades son funcionamientos históricos de prácticas que se insertan en ensamblajes de poder y, por tanto, se hacen operativas en las prácticas de gobierno (Castro-Gómez, 2010).

Nota

6 En el libro Tecnologías del Yo Foucault (1981/2012b), plantea que existen cinco tipos de tecnologías: a) Tecnologías de producción, b) Tecnologías de significación, c) Tecnologías de poder, d) Tecnologías del yo. Posteriormente añade las e) Tecnologías de Gobierno (Castro-Gómez, 2010).